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牵一发而动全身 “土十条”巨量资金缺口如何填补?

作者:稻米 来源:中国环保在线 时间:2016年04月12日 浏览量:

 土壤治理的呼声渐高,“土十条”年内出台成为必然。不过和环保产业的其他细分领域一样,由“土十条”引发的土壤修复的资金缺口成为产业良性发展的关键所在。只是,土壤修复治理的海量资金缺口,又该如何填补呢?










牵一发而动全身 “土十条”巨量资金缺口如何填补?


  
  就推动污染土地恢复而言,世界范围内也许没有一个国家比中国更紧迫和复杂。过去多年来,工业污染以及农业种植中不当使用化肥、农药等使得中国大片土壤被污染。


  


  可期待的是,考虑到污染土壤对粮食生产和人类健康造成可怕的后果,中国正在下定决心解决这一难题。环保部部长陈吉宁在今年的“两会”记者会上指出,“土十条”(《土壤污染防治行动计划》)文本已基本成熟,将于今年出台。


  


  中国如何完成自己的“波恩挑战”(BonnChallenge),需要的不仅仅是决心,更需要惊人的治理成本。“波恩挑战”是一项土壤改良全球倡议,此倡议旨在到2020年恢复1.5亿公顷退化土壤和遭砍伐的林地。


  


  与大气治理和水治理不同的是,土壤污染治理的难度更大、周期更长且费用更加昂贵,因此,土壤污染治理的巨额资金问题就成为持续治理的关键。


  


  资金缺口能寄希望于土地出让金吗?


  


  治理10公顷的工业污染土地你知道需要多少钱吗?有数据显示,以美国治理污染的经验看,净化这块相当于天安门广场四分之一面积大小的土地,需要的治理成本是3亿多元人民币。


  


  那么治理一个更大范围内的污染土地呢?根据2011年中国首个由国务院批复的重金属污染治理方案《湘江流域重金属污染治理实施方案》,预算投资是595亿元。但依据湖南相关部门预测,要保证治理效果,全部投入需在4000亿元以上。


  


  中国的土壤污染包括农业耕地污染、城市棕色地块污染以及矿区土壤污染。2014年4月,环保部公布的《全国土壤污染状况调查公报》显示:全国土壤总点位超标率为16.1%,其中具体到耕地,中国就有333.33万公顷耕地因遭受污染而不宜耕种。


  


  按照上述数据计算的话,若完成全国污染土地治理,所需资金将非常惊人。


  


  中国人民大学环境学院环境经济与管理系副教授蓝虹2014年曾撰文指出,耕地土壤污染修复所需资金数额巨大,仅对受重金属污染的农业耕地而言,即使采取土壤修复成本最低的植物修复法,每公顷的修复成本也将达到30万元,耕地修复所需资金总额将高达6万亿元。


  


  除了农业耕地,城市棕色地块和矿区土壤污染的治理也都耗资巨大。蓝虹称,依据最保守的测算,每公顷治理资金最低需要9万元,则资金需求为1400多亿元。根据《全国土壤环境保护“十二五”规划》,“十二五”期间用于全国污染土壤修复的中央财政资金为300亿元,我国土壤修复存在巨大资金缺口。


  


  上述数据还都是最保守的估算。如果按照最严格的治理标准,有些专家认为,若完成全国污染土地治理,所需资金将超过数十万亿元。






  
  2013年,国内多个省份出产的稻米被查出镉超标,土壤污染已成我国众多地方的“公害”。
  


  如此高的治理资金来自哪里呢?


  


  《经济参考报》日前报道称,“土十条”内容中将建议提取10%土地出让收益。据测算,若各地提取10%土地出让收益用于土壤污染治理,加上中央财政、社会资金投入,每年投入可在1500亿至2000亿元。考虑到国家土地政策逐步收紧的因素,到2020年,预计可筹措到1.1万亿至1.4万亿元。


  


  2016年2月,《第一财经日报》也曾报道,在资金筹集方面,“土十条”相关编制单位建议提取10%土地出让收益,“取之于土,用之于土”。


  


  对于“提取10%土地出让收益”的建议,一些业内人士认为“并不靠谱”。


  


  E20环境平台高级合伙人、E20研究院执行院长薛涛接受界面新闻采访时称,出台这样的政策的可能性很小。


  


  他解释说,原因在于土地出让收益归地方政府,中国的财税体系是百分之七八十跟经济活动有关的税收归中央,地方现在主要靠土地收入。


  


  “因此在地方财政收入压力巨大的情况下拿出10%的土地出让收益只是建议,能不能进入土十条还不一定。”薛涛说。


 中国能设立“超级基金”吗?


  


  在土壤污染治理上,美国、德国、日本等国纷纷设立土壤污染基金来解决治理资金问题,其中以美国的“超级基金”最具代表性。


  


  美国“超级基金”的设立缘于1970年代的拉夫运河场地污染事件。


  


  该事件发生在1970年代纽约州拉夫运河沿岸,这条运河是19世纪为修建水电站而开挖的,1940年代运河干涸废弃后被胡克化学公司购买用作工业废弃物倾倒场。1953年,这条充满各种有毒废弃物的运河被公司填埋覆盖好后转赠给当地的教育机构。此后,纽约市政府在这片土地上陆续开发了房地产,盖起了大量的社区和一所学校。从1977年开始,这里的居民不断发生各种怪病,孕妇流产、儿童夭折、婴儿畸形、癫痫、直肠出血等病症也频频发生,1987年,这里的地面开始渗出含有多种有毒物质的黑色液体。


  


  当地居民获知事情的原委后,美国纽约州卫生部采取行动,着手进行环境检测。1980年10月1日,卡特总统访问当地,并颁布了划时代的法令,创立“超级基金”。这是有史以来美国联邦资金第一次被用于清理泄漏的化学物质和有毒垃圾场。


  


  “超级基金”的资金来源主要有五个途径:从1980年起对石油和42种化工原料征收的原料税;从1986年起对50种化学衍生物征收的税以及对年收入超过200万美元的公司征收的环境税;联邦财政的常规拨款;对危险废物场地或设施负有责任的公司及个人追回的费用;包括基金利息等其他费用。


  


  后来,日本的“指定援助法人基金”借鉴美国的经验,该基金主要由4部分组成:来自国家预算“日本土壤环境保护综合推进费补助金”;向产业界的组织和个人收取的费用;各级地方政府(都、道、府、县)的配套资金;土地所有者自己承担的资金。






  
  湖南桂阳县宝山脚下炼铅的企业。图片来源:绿色和平


  
  对于我国是否要建立一个类似的“场地污染修复基金”,目前各方意见并不一致。


  


  环保部宣教中心主任贾峰等人编撰的《美国超级基金法研究》一书认为,“污染场地修复基金”的建立是我国污染场地修复工作开展的前提和基础。并且它的功能应超越超级基金,为那些经济实力不足的企业暂时分担部分修复工作,使其逐步偿付应该承担的治理费用,但又不至于因为场地修复投入的冲击而影响其生存和发展。


  


  而广东省生态环境与土壤研究所的研究员陈能场接受界面新闻采访时称,中国和美国在土壤污染治理方面略有不同,比如美国的超级基金几乎都是运用在污染场地方面,而中国很多需要修复耕地污染。


  


  陈能场进一步解释,场地修复完之后可以用于商业用途,再利用价值会比较高,而耕地修复完还是用于农业生产,土地升值空间不大。此外,美国的污染者比较容易明确,而中国的情况比较复杂。


  


  “美国的超级基金有一些是合适的,比如场地修复方面,但在整体的土壤污染修复上,我们不一定要借鉴美国修复基金的模式。”陈能场说。


  


  对于未来的污染治理,他认为,中国的土地国有,污染者又主要是国有企业及以前的历史遗留问题,因此从污染责任和污染对象来看都需要放在国家层面。将来国家如果修复资金不足,就需要引入社会资本,构建PPP等新的模式。


  


  当然,“这就涉及到一些利益相关方的博弈与平衡。”陈能场说。


  


  PPP接盘靠谱吗?


  


  近两年,在国务院、发改委、财政部等部门的大力推广下,国内PPP项目呈现出“井喷”式的发展。截至2015年底,国家发改委共推出2125个PPP项目,总投资约3.5万亿元;财政部的两批PPP示范项目逾230个,总投资规模近8400亿元。


  


  在土壤污染修复领域,一些环保企业开始积极探索PPP模式。2014年,在土壤重金属污染重灾区湘潭市,该市岳塘区政府和湘潭城乡建设发展集团合资成立的湘潭发展投资有限公司,与湖南永清投资集团共同出资1亿元组建“湘潭竹埠港生态环境治理投资有限公司”,共同推进该区域工业场地土壤修复工程。


  


  修复完成后,原工业场地将打造为多功能的生态新城,土地增值后得到重新利用,永清集团将在土地交易盈利中获得相应的治理收益。据其介绍,湖南永清投资集团有限责任公司成立于1998年,是一家环保全产业链的综合服务集团。


  


  永清环保股份有限公司董事长刘正军今年3月接受《中国证券报》采访时表示,“岳塘模式”首创的土壤修复开发转让获取增值收益的模式,打破了行业发展的资金瓶颈,从机制上补充了从土地修复到收益实现的机制。


  


  但薛涛认为,在土壤修复方面,耕地修复PPP模式是不存在的,PPP开发能够使用的空间最多也就是城市灰地修复,而在当前“招拍挂”一级二级开发分开的情况下,PPP模式进入困难。因为土壤修复和房地产开发是两个阶段,在商业模式上尚未打通。


  


  上海环境卫生工程设计院院长张益告诉界面新闻,2015年中国土壤修复市场规模约为200亿元,其中大部分与房地产有关,耕地修复、矿山修复、生态修复等占比较小。


  


  “不管是PPP还是第三方治理,它都要有可以预期的回报,土壤修复难就难在这个地方。”张益说,“耕地修复和矿山修复由于土地价值不高等原因不具备这一条件。土地预期的升值空间越大,土地属性变化的可能性越高,它的商业模式的建立才越方便
 


  对于当下舆论热议的土壤修复引入社会资本的问题,薛涛认为,PPP更适合于长远来看有收益的项目,通过政府与社会资本合作的方式解决政府运作效率低下的问题。比如污水处理项目,污水处理厂通过收取污水处理费盈利。而土壤修复绝大部分情况下不具备这个模式。


  


  “所以几万亿的缺口让PPP来做是不可能的,但其中个别一两千亿,比如场地修复这种有收益模式的勉强能做,但这也要解决商业模式问题。”薛涛说。


  


  佛山健地农业科技有限公司的董事长钟治舜告诉界面新闻,他看好土壤污染修复市场的主要原因是土壤修复的迫切性与重要性,目前也有不少企业想进入这一领域。


  


  健地农业成立于2014年,是专业修复重金属污染耕地与工矿区污染土壤的高科技企业。曾在广东省韶关市重金属污染的重灾区董塘镇实施水稻和蔬菜的大田试验示范,取得了初步成效。


  


  但对于耕地修复而言,钟治舜也认为,技术的研发、人才的引进包括整个机制的顶层设计都是亟待解决的问题。目前,在耕地修复上,应该政府是主要的买单者。






  
  株洲市茶陵县重金属污染耕地修复治理“VIP”技术试点项目。图片来源:网络
  


  盈利模式仍是难题


  


  一般来说,在土壤污染治理上,中央资金一般是作为引导资金,地方配套资金应大于一定比例。


  


  对此,张益指出,即使是中央资金加上地方配套资金,也只是冰山一角。土壤污染治理的资金缺口还是很大。


  


  况且,中央引导资金此前在被使用过程中也出现了不少问题。赛迪智库工业节能与环保研究所网站2015年12月刊文指出,“十二五”期间,中央财政划拨土壤污染治理专款300亿元,地方政府配套投资积极性不高,许多地方还出现套取中央资金现象,导致原本就不多的治理资金远远低于市场预期。


  


  可以肯定的是,土地修复耗资巨大,面对如此巨大的资金缺口,仅靠中央财政支撑难以为继。


  


  在目前情况下,张益认为,解决资金缺口最终还是主要集中在以下四个方面:一是中央政府的财政;二是地方的财政;三是秉承“谁污染谁治理”的原则,由污染企业承担;最后一项可能是多元化的方式,比如成立一种基金,或引进PPP模式。


  


  他认为,目前来看,仅靠前三者是不足够的。而第四种资金的进入取决于商业模式的建立,而一个好的商业模式的前提是土地要有升值的空间,否则投资者很难产生动力。


  


  今年“两会”期间,北京大学环境学院教授刘阳生在全国工商联环境商会“两会”见面会上也透露,目前我国土壤修复行业存在发展过急的现象,“土十条”的出台,将建立成熟的标准、技术规范、商业模式等,对土壤污染治理行业产生引导作用,促进其正规发展。


  


  张益还特别提到,盈利模式之外,土壤的分级管理也非常重要。将土壤分级分区分类,有侧重地进行土壤修复,而不是头痛医头,脚痛医脚。


  


  陈吉宁此前也提到,土壤污染防治,首先应该强调的还是风险管控,通过改变土壤的使用方式,避免污染扩散,这是最根本、最有效的办法。“不要讲土壤污染防治是一个全面化的大治理,全世界没有一个国家是这么做的。”陈吉宁说。


  


  陈吉宁认为,土壤污染防治总体上是靠改变用途来解决,但同时做好监控。将来“土十条”有望建立终身追究制度。